构建源头减量、过程管控、末端利用和全链条无害化管理的固体废物综合治理体系，加快完善综合治理长效机制，坚决遏制固体废物增长势头，发挥市场力量促进循环经济发展。1月4日，国务院印发《固体废物综合治理行动计划》，标志着我国固废治理进入了以系统治理控固废增量、以全链条机制提质效、以市场与责任驱动循环经济、以民生安全为优先治理导向、以绿色转型支撑高质量发展的新阶段。

自2024年底中央经济工作会议确定“制定固体废物综合治理行动计划”为2025年重点任务之一以来，我国固废综合治理进入了快车道。2025年1月14日举行的2025年全国生态环境保护工作会议，将“推动制定固体废物综合治理行动计划”列为年度重点工作之一；2025年3月召开的全国两会，政府工作任务中提到要“制定固体废物综合治理行动计划”；2025年6月，经国务院同意，生态环境部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、自然资源部等八部门联合启动全国非法倾倒处置固体废物专项整治行动，计划用3年左右时间，在全国范围内开展集中整治，遏制非法转移倾倒处置固体废物高发态势；随后生态环境部配合国家发展改革委加快制定固体废物综合治理行动计划，构建固体废物综合治理和循环利用体系；2025年12月11日-12日召开的中央经济工作会议再次明确提出，“实施固体废物综合治理行动，深入打好蓝天、碧水、净土保卫战，强化新污染物治理。”此次会议不仅提出了“坚决遏制住固废增长势头”的强硬目标，更确立了“减量化、资源化、无害化”的基本原则。这一战略转变的核心逻辑在于，固废问题已从单纯的环境治理范畴，升级为影响资源安全、经济发展质量和社会公共安全的综合性议题。

“固废综合治理已上升为国家战略，矿业行业作为工业大宗固废的主要产生者和提供者，每年产生的固废占固废总量的30%左右。如何从末端处置转向全链条系统攻坚，构建长效机制，提高资源综合利用率，遏制固废增长势头，已成为矿业行业的必答题和制约高质量发展的关键因素。”深耕工业固废综合利用领域多年的中国工业合作协会资源综合利用分会执行会长杜根杰分析说。

固废总量仍在增长 矿业行业成为重头

我国是固体废物产生大国，每年产生的各类固体废物量超过110亿吨。

有关数据显示，2024年，全国一般工业固体废物产生量为44.7亿吨，危险废物产生量为1.3亿吨，生活垃圾产生量为2.6亿吨，农业固体废物产生量约为24亿吨。其中，一般工业固体废物主要来源于电力、热力生产和供应业等行业，产生量排名前五的种类为尾矿、粉煤灰、煤矸石、冶炼废渣和炉渣。

生态环境部发布的《2024中国生态环境状况公报》更能说明矿业行业在大宗工业固废中所占的“分量”。该公报显示，2023年，我国产生大宗工业固体废物42.41亿吨，同比增长2.51%，综合利用22.93亿吨，综合利用率54.06%。其中，尾矿、粉煤灰、煤矸石、冶金渣、工业副产石膏产生量分别为14.24亿吨、8.48亿吨、7.49亿吨、6.94亿吨和2.63亿吨，占到总量的近94%。2024年，全国一般工业固体废物产生量为44.7亿吨，同比增长在我国每年生产的40多亿吨工业固废中，与矿业行业相关的工业固废占了大头，成为工业固废治理的核心对象。矿业行业如何从源头遏制工业固废增长势头，已成为重中之重。国务院日4.44%，综合利用量为26.5亿吨，综合利用率59.2%，处置量为7.8亿吨。尾矿、粉煤灰、煤矸石等5类固废占总量的62.5%。

显而易见，在我国每年生产的40多亿吨的工业固废中，与矿业行业相关的工业固废占了大头，成为工业固废治理的核心对象。如何从矿业行业源头遏制工业固废增长势头，已成为该项工作的重中之重。

值得注意的是，我国作为矿业大国，因金属矿山普遍存在贫矿多富矿少、大矿少中小型矿多、共伴生低品位难选冶矿多单一矿少的“三多三少”特点，致使每年金属矿山的尾矿排放量较大。

有关数据显示，2024年，纳入环境监管的尾矿库7820座，其中一级环境监管尾矿库76座，二级环境监管尾矿库2109座，三级环境监管尾矿库5635座，尾矿产生量超15亿吨。2023年，我国尾矿总产生量14.24亿吨，同比增长0.56%，其中铁尾矿约6.17亿吨，占比43.3%；铜尾矿约3.66亿吨，占比25.7%；黄金尾矿约1.85亿吨，占比13%；其他金属尾矿约1.35亿吨，占比9.5%；非金属尾矿约1.21亿吨，占比8.5%。

“作为金属矿山尾矿的大头，近年来我国铁尾矿的产生总量比较大。”杜根杰介绍称，从地区来看，2023年，河北、辽宁、四川省铁尾矿产生量占据全国前3位，3省铁尾矿合计44667.19万吨，占全国铁尾矿产生量的72.42%，其中河北省以27355.05万吨位居全国榜首，占比44.35%。

作为我国能源保供的“压舱石”，煤炭行业每年产生的工业固废同样不可小觑。相关数据显示，2022年，我国煤矸石产生量约8.21亿吨，较上一年增加0.58亿吨。2023年，我国煤矸石产生量约8.48亿吨。2024年，我国原煤产量达47.6亿吨，同比增长1.3%，创历史新高，而煤矸石产生量达8.55亿吨。

“如果从产煤省份来看，煤矸石的负面效应将体现得更突出。”杜根杰表示，2022年，全国前6个煤炭产能省份煤矸石产量71271.67万吨，占全国的87.5%，晋蒙陕新四主力煤炭生产区的煤矸石产生量占全国煤矸石产生总量的83.1%，各自占比分别为40.1%、21.6%、13.7%、7.6%。2023年，全国原煤产量超亿吨的省份达7个，煤矸石产生量合计75532.31万吨，以晋蒙陕新四主力煤炭生产区的煤矸石占全国煤矸石产生总量的90.5%，各自占比分别为40.6%、21.8%、13.7%、8.2%。

在我国一次能源中占主导地位的煤炭，不仅在开采过程中产生大量煤矸石等工业固废，在消费使用环节产生的粉煤灰等工业固废同样值得关注，每年大约在七八亿吨，略低于煤矸石产生量。

“除此之外，我国钢铁行业产生的工业固废（冶金渣、含铁尘泥）总量也比较大，2024年总量达3.64亿吨。”杜根杰介绍称，2022-2023年，随着电力、冶金、有色冶炼等行业持续保持增长，烟气脱硫需求随之增长。电力行业产生的脱硫石膏约占脱硫石膏总产生量的73%，2022-2023年燃煤电厂产生的脱硫石膏量分别为9396.52万吨和9890.1万吨，其他热力生产、冶金等行业产生的脱硫石膏量为3474.08万吨和3597.02万吨，2022-2023年全国脱硫石膏共产生总量分别为12871.95万吨和13548.08万吨。

政策技术协同发力 固废利用“小步慢进”

在重庆市南岸区，刚刚投产的重庆治地环保科技有限公司二期项目，让工业固废、拆除垃圾、前印发的《固体废物综合治理行动计划》明确提出，加强工业固体废物源头减量。推动重有色金属矿采选一体化建设，促进尾矿就近充填回填，原则上不再批准建设无自建矿山、无配套尾矿利工程渣土、工程垃圾、工程泥浆、装修垃圾，甚至一些金属废渣和工业危废化害为利、变废为宝，摇身一变成为绿色建材。

“作为西南地区首个工业固废和建筑垃圾资源循环核心枢纽，二期项目建成投产后，我们公司年处置各类固废能力将突破100万吨规模，进入规模化、高值化、全链条发展的新阶段。”该公司董事长张先余介绍说，公司构建了一个涵盖工业固废和建筑垃圾前端分类收运、中端高效处置到后端产品市场化应用的完整绿色产业链闭环，实现了工业固废和建筑垃圾从“无序堆填”到“有序再生”的根本性转变，为全国“无废城市”“无废矿山”建设和城市循环经济发展提供了实践样本和可复制、可推广的系统性解决方案。

湖北省武穴市的民本集团，则与有关央企和科研部门联合攻关，把矿山产生的废泥与其他工业固废一起用于土壤改良。目前，他们联手打造的试验田，已成功种植出各种农作物，对下一步综合利用各种大宗工业固废、开展矿区废弃地综合治理和土地复垦，以及乡村振兴探出了新路。

这只是近年来，我国综合利用大宗工业固废的一个缩影。

据了解，近年来，在多项政策的激励支持、关键核心技术的不断突破，以及各种工业固废综合利用模式日趋完善成熟等多种利好因素加持下，我国工业固废的综合利用水平和利用总量每年都有所提高。

“全国人大常委会于2018年10月26日修订的《环境保护税法》提出，应税固体废物按照固体废物的排放量确定税额，并明确不同种类固废环保税额，这倒逼企业进一步促进固废的综合利用。”谈起最近几年国家对固废综合利用的激励政策时，杜根杰如数家珍地说，仅在“十四五”期间，国家发展改革委、工业和信息化部、生态环境部等相关部委出台的鼓励固废资源综合利用的正向引导类产业政策就达10多项，其中不乏《推进大宗固体废弃物综合利用产业集聚发展的通知》《关于开展大宗固体废弃物综合利用示范的通知》《关于“十四五”大宗固体废弃物综合利用的指导意见》《“十四五”时期“无废城市”建设工作方案》等一些指导性强、含金量高的政策措施。

而各项矿产资源综合利用技术的不断创新与突破，也使一些过去难以综合利用的工业固废化害为利、变废为宝，甚至由“包袱”变成了“财富”。

据了解，近年来，在生态文明建设和绿色高质量发展的双重加持下，我国矿业行业已基本形成了集采、选、冶、用全产业链绿色发展体系。在采矿环节，许多金属和煤炭矿山积极推广井下充填技术，实现了矸石不出井、尾矿不外排，从源头上实现了工业固废的“减量化”。在选矿环节，随着各种选矿技术工艺的突破，不仅矿产选矿回收率和综合利用率得到大幅提升，而且一些矿山还从历史堆存的尾矿中“二次淘宝”，通过二次选矿，把过去没有吃干榨净的尾矿资源进行二次利用，把所用有益组分最大程度回收利用起来，也变相降低了尾矿排放量和堆存量。在冶炼方面，一些企业把冶炼尾渣进行再次处理，把有用的元素进行再次提取，减少了冶炼尾渣的排放。山东鸿承集团把冶炼黄金的尾渣通过再次破碎、分选，分别生产出铁精矿和硫酸制品等，真正实现了“变废为宝”。在使用环节，针对煤炭燃烧使用后产生的粉煤灰，许多企业将其用于生产建材产品，通过用作混凝土辅料来加以消纳。用处置设施的选矿项目。

我国固废综合治理已进入“坚决遏制住固废增长势头”“构建固废综合治理体系”的新阶段，但“工业固废整体综合利用率还不到60%”，且更重要的是，通过这几年的有益尝试，许多地方因地制宜、因企制宜、因物制宜、因量制宜，探索出了多条工业固废产业化技术路线和模式。比如，粉煤灰被广泛应用于建筑材料、化工产品、生态修复产品等，尾矿被成功应用于建筑材料、有价元素回收、尾矿充填、化工产品和农业领域，工业副产石膏已在建筑材料、化工产品、农肥、土壤改良剂等领域得到应用。

但不可否认的是，当前，仍有一些工业固废综合利用项目虽然技术上可行，但经济上不合理，也就是说没有经济效益可言，做的是亏本生意。许多工业固废综合利用项目只是为了甩“包袱”，靠“输血”续命，而没有形成自我造血、自我发展、变“包袱”为“财富”的良性循环，致使工业固废综合利用企业积极性不高。

“目前，我国工业固废综合利用技术供给不再匮乏，可供选择的技术路线比较多，重要的是如何科学合理地进行技术选型。面对海量固废，对应的是大规模处置与综合治理以及如何实现产品海量消纳。只有整体规划，找到低成本大规模底层技术依托，叠加其他可入链技术，协同附加值高+有市场+有需求+有应用场景的技术，实现项目的风险控制和投资人的可投资性，才能有效规避‘光循环不经济、只经济不循环’的怪圈。”杜根杰分析说。

实际情况也验证了这一尴尬境况的存在。有关数据显示，2023年，我国利用粉煤灰合计4.85亿吨，较上一年减少0.39亿吨，综合利用率64.75%；全年利用副产石膏合计1.31亿吨，综合利用率51.24%；煤矸石综合利用量约5.84亿吨，较上一年减少0.17亿吨，综合利用率68.87%；全国尾矿综合利用量达4.29亿吨，综合利用率30.13%，同比下降4.13%。

由此不难判断，我国工业固废的总体综合利用率虽然逐年有所提高，但提高幅度并不明显。直到目前，工业固废整体综合利用率还不到60%，仍处于“不及格”水平。同时，我国每年还要新增占年产总量40%、共计18亿吨左右的工业固废。

“不能忽视的是，尾矿废渣和建筑固废用于加工砂石骨料和机制砂、煤矸石用于制砖、粉煤灰用于混凝土加工，在许多地方已成为主要路径。这主要是因为建筑市场容纳量大，可消纳海量的工业固废。但随着房地产市场下行，砂石骨料市场受阻，占工业固废大头的粉煤灰、煤矸石和金属尾矿等综合利用量必将下降。这表明大宗工业固废综合利用路径和方向过于单一，主要集中和依赖于建材材料领域。所以，如何拓宽大宗工业固废综合利用空间、开辟第二应用市场，显得更加重要。”杜根杰表示。

激励约束政策频出 固废利用前景可期

只有把固废治理纳入高质量发展的整体布局，才能守住生态和安全底线，为绿色发展积蓄动能。虽然“十四五”期间我国大宗工业固废综合利用取得了明显进步，综合利用总量和综合利用率稳步提高，但并没有从根本上遏制工业固废增长势头。

据预测，“十五五”期间，我国大宗工业固废产生量总体仍将维持高位运行态势，因为金属矿山、煤炭矿山、火电、煤化工、氧化铝等重点行业的尾矿、煤矸石、粉煤灰、气化渣、赤泥、工业副产石膏等主要固体废物排放量仍将会保持增长态势，其中尾矿年产生量预计突破15亿吨，煤矸石年产生量预计可能超过9亿吨，粉煤灰年产生量将突破9.3亿吨。随着煤化工产业特别是新建项目的布局推进，气化渣年产生量预计将突破1亿吨。提高工业固废综合利用率势在必行、迫在眉睫。

“当前，我国在工业固废综合利用方面存在三方面的困境亟待破解。”杜根杰说，“一是对资源型城市来说，由于历史原因遗留的固废堆存量大，面临着环保整治压力大、大量土地被工业固废排放占用、固废资源化发展没头绪、产业结构“仍有一些工业固废综合利用项目虽然技术上可行，但经济上不合理”。因此，需通过“构建‘有为政府+有效市场+有效模式’来破局”，推动固废从生态“包袱”转变为发展“增量”。单一、缺乏新经济增长点、固废综合利用率指标有待提升等困境；二是对产生工业固废的企业来说，面临环保压力大、新增工业固废无处排放、固废处置成本逐年升高、固废资源化利用未找到有效解决方案、‘一企一策’的固废综合治理和综合利用项目可行性差等困境；三是对利用固废的企业来说，面临单点高值化技术不能解决海量消纳从而导致项目落地难、低成本大规模高值化处置与综合利用没有形成规模造成产品化面临市场和物流半径受限、环保行业受非市场因素影响较大导致经营不稳定性因素增多、固废来源不稳定等困境。”

“最重要的是，参与方的顶层设计应建立在解决根本性问题点上，通过构建‘有为政府+有效市场+有效模式’来破局。”杜根杰建议，地方政府要关注固废综合利用项目招商引资，对固废带来的长期生态环境隐患给予足够重视，制定有效的综合利用政策和规划，谋划可投资的项目，实现精准招商，并在综合利用项目上充分发挥精准的政策支持优势。产生固废企业要真正重视，有针对性地制订固废综合利用可行性研究方案和可执行的解决方案，认同固废的处置成本并直接支持和优先支持综合利用使用，培育专业独立的处置公司以实现长期化、可赢利、可持续。第三方投资（大投资机构）应关注项目投资回报，科学确定固废链主型增长引擎定位，在保证项目合规化、规范化、规模化的基础上，按照“一地一策”“一物一策”设计项目，有效规避投资风险，确保项目商业模式可行。同时，还要解决信息不对称问题，确保项目前期设计合理化。

值得注意的是，大宗工业固废之所以综合利用率不易提升，关键是总量大、附加值低。综合利用规模上去了，无庞大的市场来消费接纳；附加值上去了，单位综合利用成本又偏高，市场难以接受。

“因为工业固废量大，不可能给出高额补贴，没有高额补贴，就需要在转化产品上下功夫。同样因为量大，转化产品需要巨大的下游市场进行消纳，而需求量大的市场通常产品价格也低，直接对转化成本提出了硬约束。所以要有低成本、大规模的底层技术来支撑起项目，在此基础上配置高值化技术，形成协同组合。”杜根杰分析说，工业固废综合利用必须要在百千万吨级别的底层技术之上，因地制宜配套高值化利用技术（未来招商引资方向）进行技术组合，打造一个“可投资、可招商、可收益”的固废综合利用产业化项目。

值得欣喜的是，近年来，国家高度重视工业固废综合利用，仅“十四五”以来，有关部委坚持问题导向和目标导向相结合、激励与约束双管齐下的原则，先后多次发文要求加大固废综合利用。仅2025年以来，国家相关部委就先后开展了非法倾倒处置固体废物专项整治、磷石膏库环境风险隐患排查整治、重金属环境安全隐患排查整治等集中行动，倒逼固废综合利用。

不久前召开的中央经济工作会议指出，实施固体废物综合治理行动。“十五五”规划建议也明确提出，完善资源总量管理和全面节约制度，提高垃圾分类和资源化利用水平，促进循环经济发展。

2025年12月19日召开的国务院常务会议再次对固体废物综合治理作出专项部署，提出要坚决遏制住固废增长势头，按照减量化、资源化、无害化的原则，构建源头减量、过程管控、末端利用和全链条无害化管理的固体废物综合治理体系，优先对与群众生活、安全生产密切相关的固废进行治理。

在“双碳”目标引领下，固废的资源属性、经济价值日益凸显。以固体废物资源化利用为核心，带动上下游产业发展，是发展循环经济的重要途径之一，也是高质量发展的应有之义。杜根杰表示，“十五五”期间，宏观政策环境长期利好大宗工业固废综合利用产业发展，而工业固废排污许可、信息化监督管理的进一步加强又“倒逼”固废综合利用。在多项激励约束政策的叠加影响下，固废将从生态“包袱”变成发展“增量”，我国工业固废综合利用也必将迎来新的春天。